《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中期评估

义务教育专题评估报告

受国家教育体制改革领导小组办公室委托，评估组基于第三方视角与要求，坚持“独立、客观、公正、实事求是”的原则，围绕《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）提出的有关义务教育目标任务和政策措施，对我国2010—2014年义务教育改革发展情况进行系统评估。评估结果表明《纲要》确定的义务教育目标任务得到全面落实，义务教育实现了全面普及，均衡发展得到了全面推进，内涵发展取得了长足进步，一些教育热点难点问题逐步破解，义务教育改革发展成效显著，已经站在了新的历史起点上，进入了新的发展阶段。

　　（一）“巩固提高九年义务教育水平”¹稳中有升

　　1.“实现更高水平的普及教育”成效明显

　　小学入学率和升学率保持较高水平，初中入学率和升学率逐步提升。2010—2014年，小学毛入学率保持在103.8%～104.6%²之间，升学率保持在98.0%～98.7%之间；初中毛入学率由100.1%上升到103.5%，升学率由87.5%上升到95.1%，义务教育普及成效显著。

　　2.“巩固义务教育普及成果”扎实推进

　　九年义务教育巩固率稳中有升。2010—2014年，全国九年义务教育巩固率依次为87.5%、92.4%、91.8%、92.3%、92.6%。这与《纲要》提出的2015年达到93%的目标仅一步之遥，表明九年义务教育巩固水平稳步提高，辍学率有所降低。

　　3.“进城务工人员随迁子女平等接受义务教育”态势良好

　　“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的“两为主”政策得到了全面落实。2013和2014年全国随迁子女进入公办学校就学的学生比例始终保持在80%以上。同时，国家还对在民办学校就读的随迁子女给予多方面支持，政府购买的民办学位数量不断增加，2014年达124.6万个，约占随迁子女人数的10%。“制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法”取得突破性进展，2013年全国26个省份解决了随迁子女在当地参加中考的问题；2014年全国28个省份启动实施随迁子女异地高考改革。

　　4.“农村留守儿童关爱和服务体系”逐步建立

　　2012年,《关于加强义务教育阶段农村留守儿童关爱和教育工作的意见》出台以来，从国家层面推动实施了一系列重大教育工程项目，加强农村寄宿制学校建设，改善学校生活条件，为解决农村留守儿童寄宿创造条件。各地普遍建立了留守儿童关爱和服务工作领导机构，形成了留守儿童动态监测机制，为留守儿童健康成长营造良好环境。

　　（二）“推进义务教育均衡发展”成效明显

　　1.从战略任务的高度“建立健全义务教育均衡发展保障机制”

　　形成中央和地方协同推进义务教育均衡发展机制。2011和2012年教育部先后与31个省（区、市）及新疆生产建设兵团签署了义务教育均衡发展备忘录，构建了中央和地方共同推进义务教育均衡发展的长效机制。2012年，国务院专门印发《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，提出全国实现义务教育基本均衡的目标和任务。

　　加强省级统筹，确立辖区内义务教育均衡发展机制。各省（区、市）采取省级政府与辖区内市级或县级政府签署义务教育均衡发展责任书等形式，将本省（区、市）确定义务教育均衡发展的目标、任务和责任层层分解、逐级落实，明确县域义务教育基本均衡发展时间表、路线图和任务书。

　　建立了义务教育均衡发展评估机制与复查监测机制。从2013年开始，国家教育督导委员会启动义务教育均衡发展评估认定工作，并建立了复查监测机制，对已通过国家评估认定的地区进行监测和复查。截至目前，全国通过义务教育发展基本均衡督导评估认定的县（市、区）达1124个，其中京、津、沪、苏、浙5省（市）已整体通过国家教育督导委员会的均衡评估。

　　2.“完善投入机制”“加大教育投入”“缩小城乡差距”显见成效

　　完善了义务教育投入体制。构建了由国务院和地方各级政府依法保障义务教育的财政支持体系。5年来，不断提高义务教育学校生均公用经费基本定额，稳步提升农村中小学校舍维修改造单位面积中央补助标准，化解农村义务教育债务900多亿元。2010年还特别出台了农村义务教育经费保障机制，更加强调把农村义务教育纳入公共财政保障范围。同时，建立了中央和地方分项目、按比例分担的经费投入机制，在中西部地区资金的总体安排上体现“中央拿大头”的原则，实行由省级政府负责统筹落实省以下各级政府应承担的经费。2012—2014年，国家下拨农村义务教育经费保障资金分别为808.85亿元、825.70亿元和878.97亿元，2013、2014年依次增长2.08%、6.45%。

　　义务教育经费投入明显增加，“办学经费得到保障”。2012年，国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4％，实现了教育经费投入里程碑式的突破。2014年，全国小学生均预算内事业性教育经费支出比2010年增加3668.51元，增长91.43%；初中增加5145.42元，增长98.67%。同期，全国小学生均预算内公用经费支出增加1311.94 元，比2010年增长141.09%；初中增加1706.48元，比2010年增长120.66%。

　　教育经费支出城乡差距不断缩小。2014年，农村、城市小学生均预算内事业性经费分别比2010年增长94.69%、91.08%，农村小学增幅超过城市3.61%；农村、城市初中生均预算内事业性经费分别比2010年增长98.35%、95.17%，农村增长幅度高出城市3.18%。2014年，农村、城市小学生均预算内公用教育经费支出分别比2010年增长143.84%、123.30%，农村小学增幅超过城市20.54%；2014年，农村、城市初中生均预算内公用教育经费支分别比2010年增长116.20%、115.24%，农村增长幅度高出城市0.96%。

　　3.“推进学校标准化建设”成效显著，学校办学条件大幅改善

　　全国生均校舍面积大幅增加。2014年，全国小学生均建筑面积为6.85平方米，比2010年增长19.38%；全国初中生均建筑面积为11.99平方米，比2010年增长33.36%。其中全国小学生均教学与辅助用房面积增长11.12%，初中增长42.74%；全国小学生均生活用房面积增长30.73%，初中增长52.23%；全国小学生均体育馆面积增长57.14%，初中增长62.36%。

　　农村生均面积超过城市。2014年全国小学生均建筑面积农村为8.71平方米，城市为5.96平方米；初中农村为15.23平方米，城市为11.32平方米。全国小学生均教学及辅助用房面积农村为4.88平方米，城市为3.28平方米；初中农村为6.01平方米，城市为4.79平方米。全国小学生均生活用房面积农村为2.45平方米，城市为1.38平方米；初中农村为7.18平方米，城市为4.53平方米。

　　学校布局逐步趋于合理。2012年，国务院办公厅下发《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》。2013年，教育部印发了《关于做好农村义务教育学校布局专项规划制定工作的通知》。2014年，各地已以县为单位制定了规范农村义务教育学校布局调整的专项规划，并报送国家教育体制改革领导小组备案。

　　教育信息化不断推进。2014年，全国小学、初中接入互联网的学校比例达80.11%和95.53%，建立校园网的学校比例达41.63%和67.86%。全国6.36万个教学点实现数字教育资源全覆盖，设备配备、资源配送和教学应用“三到位”，400多万边远农村孩子享受到优质教育资源。

　　教学仪器设备更加齐全。2010—2014年，全国小学生均固定资产增长47.17%；初中生均固定资产增长96.63%。2014年，小学音、体、美教学设备和实验室达标率分别为60.71%、62.05%、60.55%和63.17%，分别比2010年增长12.16%、9.86%、12.91%和8.55%；初中音、体、美教学设备和实验室达标率分别为76.09%、77.75%、75.90%和81.37%，分别比2010年增长13.69%、9.75%、14.23%和6.82%。

　　4.“加强师资队伍建设”有所进步，“均衡配置师资”逐步推进

　　统一了城乡教师编制，稳定了农村教师队伍。2012年，国务院出台《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，2014年，中央编办、教育部、财政部共同印发《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》，将农村中小学教职工编制标准与城市标准统一，城乡教师编制倒挂这一“老大难”问题从制度上得以破解。教育部、财政部、人力资源社会保障部联合印发《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》，指导地方推动校长、教师有序流动。

　　加强了教师补充，教师队伍结构得以优化。2010—2014年，中央财政累计投入资金166亿元，招聘农村特岗教师24.37万人，覆盖中西部地区22个省（市、区）1000多个县、30000多所农村学校（村小、教学点）。2013年小学专任教师生师比下降到16.76:1；初中专任教师生师比下降到12.76:1。小学代课人员下降为16.73万人，代课人员比例下降到2.91%，下降10.01个百分点。

　　加大教师培训力度，提高了教师队伍质量。2010年以来全面实施“中小学教师国家级培训计划”。2010—2014年，中央财政共安排62.5亿元专项资金，支持中西部地区开展集中培训和网络培训达700多万人次。各地还安排了配套经费，开展各种形式的教师培训。2014年，全国小学、初中教师学历达标率分别比2010年增长0.36%、0.88%。

　　教师待遇不断提高。2009年，国家率先对义务教育学校实施绩效工资政策，2010年，教育部出台《义务教育学校奖励性绩效工资分配宣传参考提纲》，强化“管理以县为主、经费省级统筹、中央适当支持”的保障机制。教育部、财政部《关于落实2013年中央1号文件要求对在连片特困地区工作的乡村教师给予生活补助的通知》对连片特困地区义务教育乡、村学校和教学点工作的教师给予生活补助。

　　（三）“提高义务教育质量，减轻中小学生课业负担”初见成效

　　1.“率先实现小学生减负”的目标逐渐显现

　　据对全国14省（区、市）10万余名中小学生的抽样调查显示（以小学四年级、初中二年级为代表，以下同），近5年来，小学生课业负担总体呈下降趋势。2010—2014年，每周课时数超过30节的小学比例由39.14%下降到26.82%，每学期统一考试次数超过1次的小学比例由55.62%下降到34.21%，每天在校时间超过6小时的小学比例由54.53%下降到43.91%，每天家庭作业时间超过1小时的学生比例由48.70%下降到37.41%，每天体育锻炼时间超过1小时的学生比例由58.32%上升到72.13%。

　　2.小学生学业成绩稳中有升，“提高义务教育质量”有所体现

　　2010—2014年，在小学课业负担有所降低的背景下，小学生数学成绩优秀率从36.20%上升到38.53%，语文成绩优秀率从37.92%上升到44.51%，数学成绩不良率从16.40%下降到15.36%，语文成绩不良率从14.90%下降到14.23%。

　　3.学生的身高、体重、肺活量逐年增加，“增强学生体质”效果明显

　　2010—2014年，小学生平均身高从135.69厘米上升到137.82厘米，平均体重从32.21公斤上升到33.45公斤，平均肺活量从1643.71毫升上升到1698.13毫升。初中生平均身高从155.85厘米上升到159.11厘米，平均体重从47.35公斤上升到48.97公斤，平均肺活量从2519.91毫升上升到2603.56毫升。

　　4.“国家义务教育质量基本标准和监测制度”初步构建

　　近年来，以上海教科院的教育部基础教育监测中心和北京师范大学的教育部基础教育质量监测中心为基础，初步构建了一套体现素质教育要求、以学生发展为核心、科学多元的国家义务教育质量监测评估体系，并积极启动义务教育质量监测工作，为进一步加强质量管理、实施质量干预、促进义务教育内涵式发展奠定了坚实基础。

　　5.“统筹规划，整体推进”义务教育减负工作有序推进

　　各地积极响应义务教育减负要求，在控制学生作息时间、课程设置、教材教辅的管理与使用、考试管理、考试评价改革等方面出台了系列政策文件，强化执行。积极建章立制，不断健全减负工作机制，完善减负政策措施，创新减负工作模式，强化对课业负担过重问题的督查。综合运用评估监测、督导问责等方式，推动落实减负提质的硬性目标。

　　总体上看，纲要实施五年以来，我国义务教育改革发展也出现了一些不容忽视的问题和困难。例如，经费总体投入仍不足且呈现“中部塌陷”。随着我国城镇化进程加剧，一些地方城镇教育资源紧张、农村教育资源闲置。中西部地区县镇大班额问题突出。初中生课业负担仍未减轻。城市学校“校内减负、校外增负”现象凸显。

　　为进一步贯彻落实《纲要》，全面提升义务教育发展水平的对策建议：

　　一是持续加大财政投入，进一步巩固义务教育经费保障机制。加大教育投入力度，落实教育经费“三个增长、两个比例”法定要求；在继续支持西部地区义务教育的同时，还要加大对中部地区义务教育的投入，逐步尝试在中西部地区分省实施差别化的投入政策；建立健全义务教育经费保障机制，深化农村义务教育经费保障机制改革；实行对老少边穷地区义务教育的投入适当倾斜政策；大力执行义务教育经费省级统筹的政策，逐步完善省以下财政支付体系。

　　二是科学规划城乡学校建设，适应学生流动新常态。各级政府要科学规划城乡学校建设。做好学校建设的动态监测；保障城镇义务教育学校建设用地；充分利用农村教育资源，办好农村学校，增强农村义务教育的吸引力；加快探索乡村小规模学校办学机制和管理办法，适应乡村学生流动频繁的新常态；引导有条件、有想法的进城务工人员返乡创业，拉动农村学生返乡就读。

　　三是严格执行学校标准化建设政策，坚决消除大班额现象。进一步修改与调试学校标准化建设的标准体系；多重措施，精准改造薄弱学校，推进区域、城乡、校际义务教育均衡发展；加大城市校长、教师向农村交流的力度；学校与相关教育行政部门要严格执行班额规定；鼓励在有条件的学校实行小班教学。

　　四是逐步改革中考评价录取制度，研发学业负担测评模型，以督导促进减负。各级政府应科学改革中考评价录取制度，将初中毕业考试和高中录取权下放至区县，将高中录取指标下放到学校；努力探索德智体美劳全面评价学生发展的综合素质评价和录取办法，积极为整个初中学生“减负”。研发中小学学业负担测评模型，建立“督政—督学—监测”一体化的新型督导机制，促进“减负提质”。

　　五是严格把关校外教育辅导机构的审批和管理。教育部门应联合工商、安监、公安等部门加强校外教育辅导机构的审批和管理，完善和落实有关校外辅导机构管理规定；鼓励和提倡更多培训机构加入《中小学生校外培训机构自律公约》，合理打造校内外协同推进减负提质的格局。

　　注：1、标题中引号部分内容为《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）中明确规定的义务教育的发展任务，体现了评估的目标要求。
　　　　2、数据来自《中国教育统计年鉴》，数据均保留一位小数。以下同。