中美职业技术教育改革新动向解析

 

中美职业技术教育改革新动向解析①——基于两个新近出台的政策文本比较

2016年06月27日 10:26 来源：《比较教育研究》 作者：杨成明 陈明昆

作者简介：杨成明，浙江师范大学职业技术教育学院； 陈明昆，浙江师范大学非洲研究院，浙江金华 321004 杨成明，男，浙江师范大学职业技术教育学院硕士研究生；陈明昆，男，浙江师范大学非洲研究院教授，教育学博士。

内容提要：《现代职业教育体系建设规划(2014～2020)》和《投资美国未来：生涯和技术教育改革蓝图》是中美两国新近发布实施的职业技术教育重要政策文本，具有一定的代表性。通过分析两个文本各自生成的社会背景，比较其彰显的基本原则和核心任务之异同，诠释两国职业技术教育经费划拨方式、制度变迁路径和绩效评估体系特征之个性，以更加深刻理解和准确把握两国职业技术教育改革之特色与趋势。

关 键 词：职业技术教育 改革新动向 政策文本 中美比较

中图分类号：G719 文献标识码：A 文章编号：1003～7667(2015)12～0095～07

《现代职业教育体系建设规划(2014～2020)》(以下简称“建设规划”)和《投资美国未来：生涯和技术教育改革蓝图》(Investing in America’s Future：A Blueprint for Transforming Career and Technical Education，简称BTCTE)是中美两国新近出台的关于职业技术教育最新改革的代表性政策文本。本文拟对两个政策文本进行分析。

一、两政策文本生成的社会背景分析

(一)美国《投资美国未来：生涯和技术教育改革蓝图》出台的社会背景②

2012年4月，美国联邦教育部颁布的BTCTE，既标志着对《2006年卡尔�珀金斯生涯和技术教育促进法》的进一步变革，更意味着自2008年金融危机发生以来，美国政府为全面振兴经济在教育改革方面所做出的积极反应。

1.经济复兴对于技能振兴的需求[1]

21世纪以来，在资本逐利性以及实体经济低投资回报率诱致下的美国虚拟经济过度发展，最终导致了全球性金融危机的爆发。在虚拟经济快速发展的同时，造成美国制造业大规模外流，致使美国经济发展“空心化”，带来高失业率问题，引起了奥巴马政府的焦虑和重视。因此，提升工人技能、推动经济发展逐步向制造业等实体经济倾斜，成为美国政府积极经济政策的必然选择。[2据美国万宝盛华集团(Manpower Group)的调查数据显示：2011年，美国61％的企业雇主不同程度地受到技能短缺的影响，其影响因素中又以缺乏相关工作经验、实践技能、一定的学术能力和正规资格证书为最，而加强专业学习和技能培训成为解决这些问题的首要策略。[3]尽管20世纪末以来，美国政府珀金斯系列法案的颁布，对于美国CTE改革、经济的发展起到了一定的作用，但并未能从根本上遏制美国技能短缺的现状，导致了“技能危机”[4]的出现。

2.经济可持续发展模式下催生的教育变革[5]

2009年2月，奥巴马在国会联席会议中指出，经济发展效率与教育体系的有效性密切关联。在经济全球化和全球经济发展愈来愈受科技力量驱使的背景下，要实现国家经济可持续发展，必须对高水平的劳动储备和人力资源开发做出新安排。为此，奥巴马政府提出：为实现到2020年美国再次成为接受高等教育比例最高的国家，每一位美国公民都有义务通过社区学院、职业培训等形式接受至少1年的高等教育或者职业培训来促使这一目标的实现。[6]于是，美国政府在2010年推出了“通过社区学院提升美国公民的技能”(Building American Skills through Community Colleges)[7]等一系列教育改革计划。2011年，美国国家教育统计中心(National Center for Education Statistics)发布的《美国教育发展状况报告》(The Condition of Education 2011)显示：美国20～24岁成年人接受高等教育的比例达到该年龄段总人数的40％，25～29岁的占14％，30～34岁的为7％。由此表明，美国20～34岁之间占很大比例的成年人在完成中等教育后便直接进入劳动力市场，并未接受更高级别的教育或培训。这也成为劳动力素质结构与当下市场需求脱节的重要原因。[8]

(二)我国《现代职业教育体系建设规划(2014～2020)》出台的社会背景

1.构建世界水平、本土化特色职业教育体系之所需

现代职业教育体系日益成为世界各国在新型工业化和现代科学技术快速发展背景下，铸就强大国际竞争力的重要支撑。尤其是2008年国际金融危机爆发以来，欧美各国都力主改革本国的职业教育体系，力求在新一轮国际竞争中建立起牢固的、可持续的人才和技术竞争优势。尽管改革开放以来我国职业教育的发展取得了巨大成就，如中高等职业教育规模的快速发展、职业院校基础能力建设的显著提高、校企合作模式的不断创新等，但职业教育社会吸引力的不足、层次结构的不合理、基本制度的不健全等诸多问题依旧凸显，集中表现为职业教育体系未能有效满足国家竞争力的提升和经济发展方式转变的要求。[9]

2.造就多类型、多层次人才梯队，服务经济社会全面转型升级之期盼

随着我国产业结构转型升级的步伐加快，必然促使传统的高耗能、低效益产业向低耗能、高效益的现代产业转型，而这一转型过程必然带来对人才队伍结构需求的新变化、对劳动技能和知识水平的新要求。据2012年国务院颁发的《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》显示，“十二五”期间我国战略性新兴产业规模的年均增长率达20％以上，其中生物产业的产业规模年均增速达到20％以上，新兴战略性产业的兴起催生了未来从事该行业人才规模的巨大需求。[10]另据2012年教育部颁布的《全国职工教育培训统计报告》显示，我国4，634.28万名职工中，89.56％均为中级工和初级工，高级工、技师、高级技师仅分别为7.34％、2.34％、0.76％。而国际劳工组织的调查显示，发达国家产业技术工人中，高级工占35％，中级工占50％，初级工占15％，与之相比我国还存在很大差距。[11]

3.实现个体职业生涯成功及可持续发展能力获得之诉求

职业教育通过面向人人、面向不同个体的不同发展阶段，开展不同形式的教育与培训，提供与劳动力市场需求相符合的教育内容，形成层次分明、螺旋递进的人才培养通道，促使个体由低水平、简单化发展能力不断向高水平、复杂化的能力过渡，帮助个体职业可持续发展能力的形成，实现职业生涯成功。如北京市基于个体终身学习的要求，建立职业教育分级制度和灵活开放的学习制度，满足不同学习对象的学习要求。通过职业学校办学功能的转变，将非学历培训、转岗培训和成人继续教育纳入到职业学校教育范畴。[12]

二、中美职业技术教育改革原则与核心任务之比较

(一)BTCTE中美国CTE改革原则与重点任务的分析

相对于2006年修订的珀金斯法案，BTCTE的出台旨在建立严密的(rigorous)、与市场相联系的(relevant)、结果驱动的(results-driven)CTE体系。BTCTE提出改革的四项核心原则是：

1.加强联系(Alignment)

通过赋予各州更多的自主权，调动各州积极性，强化与产业界的合作，及时发布市场需求信息。加强各级教育机构与企业、产业界的紧密联系，建立有效对接市场需求的高质量CTE项目，促使学生形成21世纪职业发展的能力，满足适应不断变化的岗位能力需求。

2.积极协作(Collaboration)

加强中等、中等后教育机构、雇主以及其他产业伙伴之间的协作，以多方组建联盟团体作为基本单位，推动CTE改革。同时，BTCTE要求各州必须以联盟团体的形式申请联邦教育资助，赋予雇主、产业伙伴权利，促使其积极参与CTE项目的设计与改革，从而形成多方协作、资源整合、系统推进的CTE改革局面。

3.有效问责(Accountability)

与之前不同的是，BTCTE通过竞争制的拨款方式，甄选符合市场实际需求及有效促进CTE改革的项目，促使CTE项目密切联系实际。采用统一的评估标准和业绩指标，衡量各州CTE项目的实际效果，确保形成客观、有效的评估结果。

4.鼓励创新(Innovation)

加大改革力度，鼓励各州通过创新为CTE成功改革奠定基础。联邦政府通过成立CTE创新改革基金(CTE Innovation and Transformation Fund)、采取竞争拨款方式、奖优制等，促使高质量CTE项目产生和满足市场的实际需求，保证CTE改革预期目标的实现。

在此原则的引导之下，BTCTE中提出一系列CTE改革任务：

第一，CTE培养目标的重新界定。BTCTE中明确指出，高质量、有效的CTE项目，应着重培育个体成功进入高等教育学习、获得职业生涯成功以及公民生活成功的能力。具体包括：核心学术能力(core academic content)以及某一专业领域的专业知识(specialized knowledge)；职业技能(employability skills)，包括团队合作、批判思维、收集分析信息的能力等；岗位迁移能力(transferable skills)，即个体能够很好地适应岗位变化以及应对社区出现的公共问题的能力。

第二，CTE课程的改革。建立中等与中等后教育的有效衔接、序列结构清晰的一体化课程体系，实现学生从中等教育向中等后教育的自然过渡(seamless transitions)。在教学方面，中等与中等后学校教师应共同承担向学生教授整合性的学术、职业和技术知识的职责。同时应加强中等、中等后教育机构与雇主之间的合作，为学生提供工作导向(work-based learning)的学习机会，帮助学生通过双学分制(dual credits)获得产业发展所需的岗位技能，并获取相应的职业资格证书和学历。

第三，明确地方政府改革责任。BTCTE对于地方在CTE改革中的角色进行了明确定位，主要职责包括：积极联系地区经济部门，联合收集并发布地区经济发展的市场需求信息；建立CTE发展数据库，为客观、有效地进行地区CTE评估提供依据；实行问责制，即在各州获得联邦资助前，以签署责任状形式，确保各州改革的积极性和有效性。

第四，CTE师资选拔-培养制度的规范。BTCTE指出：通过吸收产业界专业人才(mid-career professionals)等途径开辟多样化的师资选拔机制；巩固各级学校与产业界的协作，营造教师更新知识和技能的平台；以教师的科学评价为依据，合理确定教授科目，提升教学的有效性。

第五，政府-产业企业-学校有效合作机制的构建。为加强学校与产业界的联系，BTCTE规定：申请联邦拨款的对象必须是由地方教育部门、能够提供两年制学位的中等后教育机构以及其他合作伙伴(雇主、产业联合会、工会组织等)组成的联盟团体(consortia)；另一方面，通过明确各联盟团体的资质，即在资金数目以及设备、员工等方面满足要求方能获得竞争性资助，以此来实现各界的密切联系、优化资源配置，从而提高改革效率和质量。

第六，CTE经费分配改革。BTCTE改变了以往按照既定公式(formula)进行联邦资助的分配，各州可在充分自主情况下，择优选取能够真实反映地区经济发展需求的CTE项目进行资助。可优先资助有利于解决地区面临紧迫问题的CTE项目，并对个别有效推动CTE改革和培育满足区域经济发展急需人才的项目予以奖励，从而形成结果驱动型(results-driven)的CTE经费分配模式。

第七，CTE全民服务能力的提升，促进教育公平。在BTCTE中，促进教育公平是改革的一大亮点，以此来实现“美国承诺”(American Promise)：促使所有的年轻人和成年人都能最大程度地发挥潜能，人人出彩。在此背景下，美国CTE针对不同群体通过个性化手段来提供相应的教育和培训，如通过远程技术教育来帮助农村地区学生(rural students)的学习、通过向低收入家庭(low-income family)提供补助金(subgrants)的形式来帮助其完成学业等。

(二)《建设规划》中我国职业教育改革原则与重点任务的分析[13]

在有效推动我国职业教育改革的进程中，《建设规划》明确提出职业教育的四项改革原则：

1.坚持政府统筹规划

协调各方职责，形成中央政府制定现代职业教育体系建设的法律法规、政策以及总体规划，充分发挥相关工作部门联席会议制度的作用，赋予省级政府在学校布局规划、招考制度等方面更多自主权，通过明确职责、提升效率，科学建立地市一级区域职业教育发展规划和统筹管理体制。

2.坚持市场需求导向

彰显职业教育跨界属性，积极发挥市场资源优化配置功能，鼓励社会力量参与职业教育办学，促使优势资源汇聚。根据市场需求确定培养规格层次、专业体系等，实现从供给导向转向需求导向机制，改善当下职业教育人才培养质量、结构与市场实际需求脱节现象，提升职业教育有效性。[14]

3.产教融合

职业教育发达国家技能型人才培养的共同规律是产教融合的实现。中国职业教育发展也应在促使专业设置与产业需求、课程内容与职业标准、教学过程与生产过程对接的过程中，推动职业教育由内向化评价、封闭式发展向社会化评价、开放式发展格局转变，形成职业院校特色化、多样化发展模式。[15]

4.搭建多元化人才培养路径

贯通中职—高职—本科—研究生的人才培养通道，改变职业教育内部发展层次割裂现状，实现内部通道顺畅、有序发展。坚持以人为本，推动职业教育与普通教育、继续教育的有机衔接，以学分积累制、第四级过渡教育等形式，搭建多样化人才成长路线图。构建全日制与非全日制、学历与非学历教育相互融通的“立交桥”，实现职业教育体系与个体就业发展体系的良好互通，形成各级各类教育协调发展的局面。

针对当前我国职业教育发展现状，《建设规划》提出了我国现代职业教育体系建设的重点任务：

第一，优化职业教育人才培养结构。通过稳规模、调结构、促质量，使职业教育发展为现代农业发展、工业转型升级以及现代服务业发展提供持续有效的服务，形成与产业结构相一致的人才保障体系。同时，优化我国职业教育区域布局以及城乡布局，统筹职业教育区域协调发展。

第二，完善政策环境、建立制度保障。通过环境改善和制度建设，激发社会力量参与职业教育的热情；通过创新办学模式，加速民办职业教育发展；通过科学规划、创新机制、提升活力，推动职业教育集团化发展。

第三，推动各级职业教育有效发展。坚持就业导向、系统培养等理念，根据区域发展现状，优化中等职业教育布局，整合资源要素，巩固中等职业教育基础地位。另一方面推进高等学校分类管理，推动应用技术性本科院校的建立，加快高等职业院校发展步伐。

第四，完善职业教育质量保障体系。以中高职内涵对接为路径，推动五年制高职发展，不断强化学历、学位与职业资格证书衔接，完善职业人才的衔接培养体系。大力构建校企合作、工学结合人才培养体系，健全职业教育质量评价制度，确保职业教育质量提升。建立产业结构驱动专业改革机制、产业技术进步驱动课程改革机制、真实应用驱动教学改革机制，全面改革职业教育专业课程体系。积极改革教师资格、用人制度以及培养培训制度，扩大“双师型”教师队伍的规模。

第五，推进信息化平台体系建设。运用信息技术，加强职业院校信息化基础设施、信息化管理以及数字化资源平台的建设，改造职业教育专业课程。培养学生岗位所需的信息技术素养，加快数字化专业课程体系建设。

第六，建设开放型职业教育体系。大力引进国外先进的人才培养标准、专业课程等，鼓励职业院校与国外高水平院校建立合作关系，不断扩大优质职业教育资源引进，通过招收留学生、合作共建国际化人才培养基地等，建设开放型职业教育体系。

(三)中美职业技术教育改革原则与核心任务比较

1.改革原则之比较

中美两国职业技术教育发展状况的差异，导致两国在职业技术教育改革中呈现出明显的个性差异。在质量、竞争、创新理念驱动下，美国政府通过改革现有的CTE体系，激发CTE新活力，实现美国经济的振兴。与之不同的是，我国的职业教育在长期发展过程中，由于内、外部因素的共同作用，至今未能形成完善的、具有现代特色的职业教育体系。因此，在此次职业教育改革中，着重以实现统筹管理、内部结构完善、外部环境优化、密切联系实际为目标，构建完善的现代职业教育体系。

而通过对两国具体改革原则的深入分析，可以发现：

第一，对于职业教育人才培养体系的完善成为两国改革的共识，但美国更强调通过联盟团体、提供密切联系实际的高质量CTE项目来提升人才培养的有效性，并在高质量CTE项目实施过程中，注重地方政府职责和积极性的发挥；而我国则通过实现产教融合，推动职业教育的人才培养过程与产业生产发展过程进行自主互动，从而实现需求的相互满足。

第二，在职业教育办学方向层面，美国通过法律的规定性，强制促使中等、中等后、企业以及产业伙伴建立联盟来推动CTE的发展；而我国则是通过非强制性、鼓励性的规定来调动社会力量参与职业教育的积极性，从而实现职业教育办学与社会需求的互动性，提升市场经济的适应能力。

除此之外，美国CTE改革中注重全国统一的绩效评估体系的建立，并通过竞争拨款制和奖优制来推动CTE的改革创新；而我国较为关注各级政府统筹管理的职责范围，旨在形成职业教育现代治理结构与治理能力。同时，针对以往职业教育发展过程中体系内部和外部存在的弊端，着重进行完善职业教育内、外部体系，促使职业教育的体系结构优化和功能升级。

2.改革核心任务之比较

中美两国职业技术教育发展现状与国情概况的差异，使得两国职业技术教育改革中的核心任务也存在明显的异同点。

其中，相同点主要集中在：职教师资的来源、选拔、培养培训；努力构建贴近市场需求，生成中高职一体化课程体系；注重信息化平台建设，生成面向各类教育群体的适宜平台和路径；明确各级政府发展职业教育的职责，实现职业教育治理能力与机构的现代化等。

明显存在差异的方面有：第一，在职业教育发展形式方面，我国通过划分初、中、高等职业教育以及民办、公办职业教育的形式，采取巩固中等职业教育基础、加速高等职业教育发展等具体措施来有效推动职业教育的发展；而美国则通过建立联盟团体的形式，在有效加强职业技术教育与市场的密切联系的同时，充分利用社会资源来提升职业教育的办学效率。

第二，在教育经费的分配机制方面，我国将在各地职业院校生均经费标准或公用经费标准的基础上，统一进行经费拨付；而对于民办职业教育更多的是通过完善民办职业教育收费制度和财政贴息贷款制度等自筹发展经费的形式。与之不同的是，美国通过采取州内竞争的方式，根据各联盟团体报送的CTE项目的适切性、有用性以及操作后效果的评估等，综合考虑择优拨付，形成结果驱动的经费拨付机制。

第三，在绩效评估方面，尽管我国积极完善中高职教育督导评估办法，鼓励第三方机构参与评估，但本质上都未能从国家层面制定统一的衡量标准来确保职业教育的实际效果；而美国则是基于相关法律的基础上，建立全国统一的评估指标，确保职业教育评估的客观、真实。

第四，在机制创新方面，我国主要表现在意欲通过创新职业教育发展的区域协调性机制以及形成有效的校企合作推动机制；而美国创新机制中最具特色的是州内竞争拨款制和奖优制的创建，从而有效地调动各方参与职业教育改革的积极性，也确保了职业教育改革的有效性。

三、中美职业技术教育改革特点的比较

(一)教育经费划拨方式的差异

美国CTE发展史上的教育经费划拨方式主要分两类：竞争性拨款和非竞争性拨款。[16]非竞争性拨款(Recipients by Formula)是联邦政府按照既定分配公式向各州各地区直接分配，各州无权对经费分配加以干预。竞争性拨款(Within-state Com-petitions)即赋予各州相对的自主权，各州可根据各联盟团体申报的CTE项目和各联盟的实力条件择优进行资助，并对个别改革成效明显的CTE项目进行奖励。在BTCTE序言中，美国教育部部长阿恩�邓肯指出：2006年的珀金斯法案尽管对以往非竞争性拨款方式进行了适度改革，但未产生显著效果。因此，在此次改革中，美国教育部从制度设计层面对联邦教育经费划拨方式进行根本性变革，通过竞争的形式进行联邦教育经费划拨，以此提升教育经费使用效率和针对性，激发各方参与的热情，确保CTE改革的有效性。而当下我国职业教育经费的划拨方式仍以非竞争性的程式化分配为主，[17]而这种分配方式在统一职业教育绩效评估标准缺失的情况下很难发挥应有的效力。同时，由于我国职业教育办学过程中公办和民办职教待遇的差异性，程式化的分配不利于调动民办职业机构在推动自身改革和创新方面的积极性，从而不利于我国职业教育改革整体进程的推进。

(二)制度变迁方式的差异

新经济史的开拓者道格拉斯�诺斯认为：“制度是一个社会的游戏规则，是决定人们相互关系的系列约束。制度可分为正式制度(法律、法规等)和非正式制度(价值观、习惯等)。”[18]职业教育的相关制度显然属于正式制度的范畴。正式制度往往通过两种形式实现历史变迁：强制性制度变迁、诱致性制度变迁。[19]强制性制度变迁是指政府通过法律法规的形式，注重社会责任和集体行动协调性的倡导，属于一种自上而下推动制度改革的方式；诱致性制度变迁则是地方通过对制度变革所产生效益认知的自觉，自发地组织和推动制度的变革，属于一种自下而上开展制度变革的方式。[20]在此次美国CTE改革中，通过诱致性制度变迁方式，促使各州通过满足获得联邦资助的各项标准，获取相应的资助经费，实现CTE的有效改革。与之相反，我国职业教育改革中却多通过强制性制度变迁来推动职业教育变革。例如，《建设规划》规定：通过法制建设、政策引导等多种途径进一步落实企业参与校企合作，将国有大中型企业支持职业教育列入企业履行社会责任考核的内容等。这也是长期以来我国社会各界参与职业教育积极性不高的原因之一。

(三)绩效评估体系改革的差异

有效的绩效评估体系是真实反映职业教育改革成果的标尺。BTCTE指出，美国通过以《基础和中等教育法案》(ESEA1965)、《高等教育法》(HEA1965)等为参考，制定全国统一的CTE绩效考核指标，改变以往各州自行制定评估标准，导致难以形成客观、有效和外部可验证的评估效果。与此同时，要求各州通过建立纵向数据库，及时、全面、真实、有效地储存CTE发展数据，并为项目申请评判、全国性CTE入学率等项目的评估提供依据。统一性的绩效考核指标的制定，有助于通过科学评估，促使民办职业教育机构提高CTE项目的效果来获得政府资助(Pay-for-Success Project)，[21]从而提升成本收益，激发办学热情。而当下我国职业教育的评估尚未形成一整套科学、有效的评估体系，未能为教育经费划拨、地区职业教育发展等提供科学的评价工具。尽管在《建设规划》中提出要推进职业教育管、办、评分离的改革，健全职业教育督导评估制度，但具体的、可操作的指导文件尚未出台。

注释：

①本文系2012年浙江省哲学社会科学重点课题“美国重大教育战略问题研究”(编号：12JCJY01Z)的研究成果之一。

②美国职业技术教育称之为“生涯与技术教育”(Career and Technical Education)，简称CTE。而我国一般统称为“职业教育”或“职业技术教育”，故本文中的称谓未统一使用，但在专指我国时，一般均使用“职业教育”。

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